县域产业发展现状分析及“十五五”规划有效路径研究

县域产业发展现状分析及“十五五”规划有效路径研究

十四五末期，县域经济已形成清晰的梯队格局。头部县域实力强劲，2024年"千亿县"数量增加到62个，成为县域经济的"压舱石"。但区域发展不平衡问题依然突出，百强县分布呈现"东强西弱"的格局，东部地区占72个，而西部地区和东北地区分别仅有9个和1个。这种格局之下，不得不分析每个县域产业发展的现状，进而形成“十五五”规划中产业发展的有效路径。

一、县域产业发展现状分析

    先看县域产业发展整体图景：近年来，县域产业呈现差异化发展态势，各地依托本地资源禀赋探索特色路径。一是产业集群化发展：部分县域通过培育特色产业集群取得显著成效。例如某县已形成7个国家级中小企业特色产业集群，某市休闲服装产业集群和安溪县藤铁工艺产业集群成功入围国家级名单。这种专业化集群发展模式提升了区域产业竞争力。二是创新驱动转型：一些县域积极推动产业从"制造"向"智造"升级。山西某县的企业通过技术创新，建成国内首条热态渣再利用年产10万吨无机纤维密度板材生产线，填补国内空白。浙江某县域经济则通过"块状特色经济"升级，培育新质生产力。

    其次是县城对乡村拉动不足的表现与原因：主要表现为产业联动薄弱，县域产业与乡村经济衔接不紧密，未能有效形成"以城带乡、以工促农"的良性循环。乡村产业多以初级产品生产为主，县城对乡村农产品加工、品牌建设、营销渠道支持不足。二是基础设施连接不畅，城乡基础设施互联互通水平低，如湖南某县城乡公交改革后，公交车下午两点后基本无车，乡村居民进城成本增加，制约了城乡要素流动。三是公共服务不均，虽然浙江某县实现了"县县有三甲"医院、县域急诊急救三大中心标准化达标率100%，但更多县域的优质教育、医疗资源仍集中在县城，乡村服务供给不足。

     分析上述深层原因，一是规划统筹缺失，城乡发展规划"两张皮"现象突出，缺乏统一布局。广东省研究指出，需"强化规划统筹"、"推动城市基础设施和公共服务向农村延伸"。二是要素流动受阻，人才、资金、技术等要素更多向县城聚集，乡村面临人才外流、资金短缺问题。广东发现"位于粤东粤西粤北各县域的市场、交通、信息网络短板较多"，制约了乡村发展。三是产业协同不足，县城产业与乡村经济关联度低，未能形成有效的产业链延伸。某县的 "城市发展呈现39;北强南弱39;"的区域不平衡问题，这种不平衡同样存在于县域内部城乡之间。

    第三是申请政府项目资金的现象分析：现状表现为项目申报频繁，各级政府推出众多县域产业扶持项目，如某省针对39个欠发达县域的托底性帮扶项目、某省住房城乡建设引导专项资金项目等，导致基层政府将大量精力投入项目申报。一些县域形成"跑部钱进"思维，把争取上级资金视为产业发展主要途径。某省县（市）创新引导计划项目省财政资金支持额度为50万元-100万元，这种小额度资金难以支撑产业实质性转型。

    其潜在问题是资源分配不公，项目资金分配存在"马太效应"，基础好的县域更容易获得资金，而真正困难的县域反而难以得到有效支持。二是绩效导向偏差，部分项目重申报轻实施，如某省专项资金管理采用"预拨+清算"模式，对绩效评价60分以下的、超过项目实施期还未使用的资金全部收回省级财政，反映出资金使用效率问题。三是发展能力弱化，过度依赖项目资金，削弱了县域自主发展能力。广东的研究指出，需要"修复和完善县域经济三层网络，重振县域活力"，暗示了县域内生发展能力的重要性。

    最后是产业培育措施不精准的问题：主要表现为产业同质化严重，广东调研发现县域存在"产业同质化、链条碎片化"问题，各县跟风发展相似产业，缺乏差异化定位。二是特色资源利用不足，有的县"守着特色资源却未能充分利用"，资源优势未转化为产业优势。三是产业链条不完整，县域产业多处于价值链低端，缺乏完整产业链。某县"块状经济面临39;大而不强39;39;大而不韧39;等问题"。四是创新支撑不足，县域创新能力整体薄弱，某县提出的目标仅为"研发投入强度达1.5%，培育高新技术企业37家、39;专精特新39;企业6家"，与城市相比有较大差距。

     分析其深层原因，一是产业规划不科学：县域产业定位模糊，缺乏基于比较优势的科学规划。专家建议走"宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的特色化道路"。二是市场导向不足，产业培育多由政府主导，市场机制作用未充分发挥，导致资源配置效率低。三是要素支撑薄弱，县域普遍面临人才、技术、数据等创新要素短缺，广东发现"管理幅度、管理效率、管理成本三者的不匹配，导致广东县域经济发展相对迟缓"。

    围绕上述几个调研中发现的问题，我们提出县域产业高质量发展路径：

     “十五五”时期，县域产业发展将面临从“数量追赶”向“质量追赶”的深刻转型。其核心路径是从“撒胡椒面”式的粗放培育，转向基于自身比较优势的精准化、融合化、集群化、数字化和绿色化发展。   

 

    路径一：精准定位与差异化布局，打造“一县一业”升级版

    深化“一县一业”战略：从“有”到“强”：不再满足于有一个特色产业，而是要打造一条高韧性、高附加值的现代产业链。例如，一个茶叶大县，应向上游延伸至种苗研发、有机种植，向下游拓展至精深加工（茶多酚、茶食品）、品牌营销、茶文旅融合，实现从“卖原料”到“卖产品、卖品牌、卖体验”的转变。

   产业链精准招商：围绕主导产业，绘制“产业链图谱”，按图索骥，精准引进补齐链条短板的关键企业，而非“捡到篮子都是菜”。

   培育“第二梯队”产业：在主导产业之外，培育1-2个有潜力的“后备产业”，形成主辅结合、风险对冲的产业生态，增强县域经济抗风险能力。

     路径二：推动城乡融合与区域协同，构建“县域经济圈”

     构建“县城—中心镇—特色村”联动发展格局：县城作为“总部”：集中布局研发、设计、营销、检测等生产性服务业，形成“产业大脑”和“总部经济”。中心镇作为“车间”：发展配套加工园区，承载产业链上的制造环节。特色村作为“原料基地/体验基地”：发展标准化种养殖、乡村旅游、民宿经济等，形成“前店后厂”或“乡村体验+城镇消费”的模式。

     融入更大区域经济圈：主动嵌入中心城市、城市群的产业链供应链，发展“飞地经济”，成为大都市的“卫星工厂”或“后勤基地”（如中央厨房、仓储物流中心）。

     路径三：推动产业数字化与绿色化转型，培育新质生产力

     实施“数智赋能”工程：推动中小企业将设计、管理、生产等核心业务环节部署到工业互联网平台，降低数字化成本。利用数字平台，打通县域内上下游企业的数据流，实现订单、库存、物流的实时协同，提升整个链条的效率。大力发展农村电商、直播带货，但同时要超越简单的“卖货”，转向打造区域公共品牌和培育本土网红IP。

     践行绿色发展理念：推动农业废弃物、工业副产品的资源化利用。例如，农林废弃物转化为生物质能源或环保材料。对主导产业进行全生命周期绿色化管理，从绿色设计、绿色材料到绿色生产，争取获得国际绿色认证，提升产品溢价能力。将良好的生态环境直接转化为经济价值，发展康养旅游、自然教育、碳汇交易等新业态。

     路径四：创新要素供给与保障，破除发展瓶颈

    创新人才引育机制：不求所有，但求所用：实施“周末工程师”、“假期专家”、“银龄专家”等柔性引才模式。

    培育本土“新农人/新工匠”：与职业院校合作，开展定制化技能培训，培养扎根县域的实用型人才。

    深化金融供给侧改革：精准对接国家“十五五”各类基金，但要从“争资金”转向“争机制”，更注重资金的使用绩效和撬动效应。开发针对县域中小企业的信用贷、产业链金融产品。探索生态产品价值实现的金融工具（如生态贷）。鼓励本土成功企业家再投资，引导民间资本参与产业项目。

     保障产业空间与数据要素：推广“标准地”、“工业上楼”模式，提高土地产出效率。归集、治理和应用县域产业数据、环境数据，形成“产业数据大脑”，为决策和招商提供支撑。

    路径五：深化体制机制改革，优化营商环境

    从“管理者”转向“合伙人”：政府应扮演“产业基础设施提供者”、“营商环境维护者”和“创新生态催化者”的角色。建立“企业服务专员”制度，提供从项目落地到生产经营的“全生命周期”服务。

     创新政策支持方式：从“选择性补贴”转向“普惠性激励”，例如，对达到一定研发投入、品牌升级或数字化水平的企业，给予普惠性奖励。更多采用“对赌式”扶持政策，政府与企业约定发展目标，达成后再给予奖励，提高财政资金使用效益。

    “十五五”时期，县域产业竞争将是特色化、精细化、可持续性的竞争。谁能率先摆脱传统路径依赖，在以上路径中取得突破，谁就能在未来的区域竞争中占据制高点，真正实现高质量、包容性的发展。